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蔡昉:穩就業的政策優先序和實施原則
時間:2019-04-07       稿件來源:

   面對中國經濟穩中有進、穩中有變、變中有憂的局面,中央經濟工作會議要求,要全面正確把握宏觀政策、結構性政策、社會政策取向,確保經濟運行在合理區間。中央提出“穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期”,是當前我們做好經濟工作、保障穩定的重要方面和主要內容。“六穩”的順序安排與時俱進,具有深刻的政策含義。總體而言,“六穩”中雖然沒有“穩增長”的直接表述,但是,在穩就業這個民生底線和穩金融這個防范系統性風險底線之后,其余“四穩”都是穩增長的內容。因此,把就業放在“六穩”之首,意味著按照堅持以人民為中心的發展思想,宏觀經濟政策目標更加強調“保就業、穩民生”。
    一、積極就業政策3.0
    通過對積極就業政策在政策工具箱中位置的調整,即把實現充分就業的目標以及勞動力市場各類信號納入宏觀經濟政策抉擇中予以考量,積極就業政策才可能真正落實,宏觀經濟政策目標才更加清晰且可操作。
    至少在20世紀90年代中期以前,我國勞動力轉移配置的市場化程度較低,宏觀經濟政策調控目標中沒有明確的就業要求。自經歷了20世紀后期就業沖擊和勞動力市場改革后,中央于21世紀初確立了積極就業政策,黨的十六大報告提出實行促進就業的長期戰略和政策,將促進經濟增長、增加就業、穩定物價和保持國際收支平衡列為宏觀調控主要目標。此為“積極就業政策1.0”。2008年前后,為應對國際金融危機,我們提出更加積極的就業政策,黨的十八大提出實施就業優先戰略和更加積極的就業政策,政策內容更加充實。此為“積極就業政策2.0”。
    為了從理念上更能強調保障民生的重要性以及解決好就業問題在其中的突出位置,在中央文件以及各種重要政策表述中,一直都是把確立和實現就業目標作為一項民生保障的要求,歸入社會政策的范疇。如果說在政策表達中這樣處理有利于提高就業政策優先地位的話,在政策實施層面未能把就業政策納入宏觀經濟政策體系中,則會導致穩定就業的要求在政策工具箱中的位置不恰當,也就造成穩定就業的措施難以同貨幣政策和財政政策等宏觀經濟政策有效銜接,就業目標的優先序也容易在政策實施中被忽略。
    以2018年7月31日中共中央政治局召開會議提出“做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作”要求,并把穩就業作為“六穩”之首為標志,開啟了“積極就業政策3.0”的時代。這樣,通過對積極就業政策在政策工具箱中位置的調整,即把實現充分就業的目標以及勞動力市場各類信號納入宏觀經濟政策抉擇中予以考量、決策和執行,積極就業政策才可能真正落實,宏觀經濟政策目標和底線才更加清晰且可操作,民生得到更好的保障。
    二、認識就業指標及現狀
    通過對相關指標的分析,可以看到,目前中國經濟增長可以滿足充分就業的要求,因而仍然處于合理區間,無需急于出臺強刺激性的宏觀經濟政策措施
    最重要的勞動力市場指標是失業率。長期以來,我國統計發布城鎮登記失業率數據,但是,該數字長期穩定在4%左右,變動幅度極其微小,也意味著其對勞動力市場變化不敏感。由此我們可以將其視為不受周期性因素影響的自然失業率,即結構性失業率和摩擦性失業率之和。至于國際勞工組織建議的城鎮調查失業率,在20世紀90年代末和21世紀初經歷過大幅攀升之后逐漸得到改善,自2008年之后穩定在5%上下的水平。
    在積極就業政策1.0版和2.0版的執行中,之所以對勞動力市場沖擊作出及時反應的政策手段,始終未能在宏觀經濟政策工具箱中得到充分體現,一個關鍵的制約就是失業率等勞動力市場信息不健全,有時還難以解釋。通過準確理解城鎮登記失業率與城鎮調查失業率,并通過這兩個指標及其關系認識當前中國的勞動力市場狀況,我們可以看到,第一,中國勞動力市場已經具備了典型的指引性指標,以及據此作出反應的勞動力市場行為,都為宏觀經濟政策決策創造了條件。第二,迄今為止中國經濟處于充分就業狀態,尚無需出臺大水漫灌式的刺激性宏觀經濟政策措施。
    在具有勞動力剩余特征的二元經濟發展時期,我國城鎮勞動力市場遭遇的最大的也是最后一次沖擊,始于20世紀90年代中期,其影響延續此后大約10年。在21世紀第一個10年中,隨著勞動力供求關系發生了根本性逆轉,二元經濟發展特征逐漸式微,中國經濟進入了全新的發展階段。在2008年前后,一系列經濟發展指標和勞動力市場指標如失業率等,不僅發生了數量上的變化,也發生了性質上的變化。
    直接觀察和計量估計都表明,至少在2008年之前,4%左右的城鎮登記失業率總體處在自然失業率水平上,因而,較高的調查失業率與相當于登記失業率水平的自然失業率之間的差,則是對宏觀經濟更為敏感的周期性失業率。并且,由于農民工不能享受城市的失業保險,一方面無力承受在城鎮處于失業狀態,另一方面可以依托承包地(農業)這個剩余勞動力蓄水池,由此,他們一旦離開工作崗位通常會返鄉務農,所以他們的勞動力市場狀況既不影響自然失業率,也不影響周期性失業率。而當時城鎮戶籍人口的就業常常受到政策保護,積極就業政策也取得了較好效果,所以,除了就業沖擊最嚴重的2000年前后,周期性失業率并不敏感。
    然而,如今情況發生了變化。由于農業中勞動力長期短缺,近年來農業機械替代勞動力的進程非常快,農業在一定程度上已經不再承擔剩余勞動力蓄水池的功能;而且,新一代農民工大多沒有務農經歷和經驗,也沒有務農預期和意愿,同時,現在農村家庭的收入狀況也使他們能夠承受短期不就業,因此,即便遭遇城鎮就業困難,他們中很多人也不會返鄉。同時,由于持續處于勞動力短缺狀態,就業市場強勁,農民工工資提高也傾向于提高自然失業率。這樣,農民工的勞動力市場狀況已經開始影響自然失業率以及周期性失業率。此外,更多的城鎮戶籍人口處于靈活就業狀態,遭遇自然失業和周期性失業的概率都增大了。
    由于2008年以來調查失業率即保持在5%左右,按照自然失業率的定義(即不直接受宏觀經濟周期性影響而相對穩定的失業率),如今我們可以把5%的失業率水平看作是自然失業率。以此為基準,目前的經濟增長可以滿足充分就業的要求,因而仍然處于合理區間,無需急于出臺強刺激性的宏觀經濟政策措施。如果一旦經濟增長速度低于潛在增長率,則會發生周期性失業現象,即調查失業率顯著高于5%。那時,便是使出刺激性宏觀經濟政策工具的時機了。
    三、就業優先的政策協調
    充實和調整宏觀經濟政策工具箱,既是一項需要置于重要優先序的任務,也是一項艱巨的改革任務,要立足深化經濟體制改革、織緊社會保障網、實施升級版的積極就業政策等方面,予以積極推進
    雖然近年來中國經濟面臨較大下行壓力,但是,迄今為止中國GDP增長率與潛在增長能力是相適應的。對勞動力市場狀況的觀察,也顯示中國經濟處在充分就業的增長區間。這意味著,目前不宜對宏觀經濟采取大水漫灌式的強刺激措施。與此同時,中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段,還面臨著國際國內復雜局面造成的不確定性。一方面,面對著可能發生的外部需求側沖擊,另一方面,供給側潛在增長率仍有巨大的提高潛力。因此,充實和調整宏觀經濟政策工具箱,在當前是一項需要置于重要優先序的任務,惟此才能未雨綢繆,做好充分的政策儲備和應對準備。充實和調整政策工具箱,本身也是一項艱巨的改革任務,應該立足于達到以下目標,予以積極推進。
    首先,圍繞能夠改善生產要素供給和配置從而提高潛在增長率的方面,繼續深化經濟體制改革,特別是推進供給側結構性改革。至于諸多在供給側和需求側都具有促進和穩定經濟增長效果的改革領域,因其能夠創造真金白銀和立竿見影的改革紅利,應該在改革時間表上得到優先安排,以緊迫的節奏加快推進。比如,加快戶籍制度改革,推進農民工市民化,既有助于穩定勞動力供給和提高資源配置效率,又能夠擴大消費需求和平衡需求結構。又如,圍繞減稅降費進行改革,既能減輕企業負擔,又有助于改善經營環境、提振投資者和經營者信心。從這個出發點看,提高納稅的便利性也應該是減稅降費改革的一個重要內容,符合深入推進“放管服”改革的方向,可以取得改善營商環境的效果。
    其次,堅持民生導向,推進收入分配制度改革,織緊社會保障網,實現社會政策托底。這既可以為推進供給側結構性改革保駕護航,也是應對經濟下行壓力的未雨綢繆之舉。黨的十八大以來,我國在民生領域取得了新的更大的進展。但是,這個領域仍然存在諸多短板需要加快補齊,最緊迫的莫過于加大政策實施力度,縮小城鄉之間、地區之間、戶籍身份之間和就業性質之間的基本公共服務差異。而且,在資源有限的條件下,以基本公共服務均等化為突破口提高社會政策托底水平,可以取得綱舉目張的效果。
    最后,實施升級版的積極就業政策,完善勞動力市場指標的統計、采集和分析,為宏觀經濟政策取向提供更加可靠的依據。應把積極就業政策納入宏觀經濟政策工具箱,把失業率穩定在自然失業水平上,守住充分就業這個經濟增長速度底線。政策工具箱中社會政策托底措施充實有效,也是守住民生底線的關鍵。同時,實施積極就業政策3.0,還有更加積極進取的任務。把實際失業率穩定在自然失業水平上,固然滿足了充分就業的目標,但是,自然失業率也不是一成不變的。通過改善技能培訓和職介服務效率、擴大公共就業服務覆蓋面,可以顯著提高勞動力市場的匹配水平,降低自然失業率本身。
    (節選自《蔡昉:穩就業的政策優先序和實施原則》,原文載于中國社會科學院官網) 

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